Sobre la “autarquía” del Banco Central

Eduardo Barreira Delfino

por Eduardo Barreira Delfino

lunes, 18 de enero de 2010

El encuadramiento jurídico de los bancos centrales siempre ha constituido en tema de debate, acerca del grado de independencia o dependencia funcional que debe tener respecto del gobierno central. Este debate se viene arrastrando desde hace varias décadas y gira alrededor de dos visiones bien demarcadas: si el banco central depende o es independiente del gobierno.

En este sentido, va refirmándose la convicción de que los bancos centrales deben contar con independencia decisoria y operativa, para lo cual las leyes orgánicas tienen que resguardar que esa autonomía sea realmente efectiva y no aparente, particularidad ésta que haría permisiva la injerencia gubernamental.
 
La corriente señalada pone énfasis en sostener que la independencia de los bancos centrales gira alrededor de la elección de los instrumentos adecuados para lograr los objetivos que les impone la ley. Paralelamente, esa autonomía funcional conduce a la casi irrevocabilidad de sus decisiones por cualquier instancia gubernamental o política (salvo vicio de ilegalidad).
 
La razón de la independencia es esencialmente técnica y consiste en comprender que la política monetaria requiere, por su propia naturaleza, de márgenes temporales amplios, debido a que sus efectos se trasladan y consolidan en la economía de modo mediato, manifestándose a través del posicionamiento continuado de las variables económicas y de la adecuación pausada de los agentes económicos a las proyecciones trazadas.
 
El diseño de las estrategias en la utilización de los instrumentos de regulación monetaria y las expectativas acerca de la incidencia de las medidas adoptadas, requiere de conocimientos técnicos muy específicos y de probada experiencia en la actividad. Por ello es imprescindible establecer mecanismos especiales de designación de quiénes van a integrar la autoridad monetaria.
 
La autonomía pregonada no sólo debe ser respecto de las autoridades políticas sino también de los mercados financieros. De allí la significativa trascendencia del "prudente equilibrio" en la gestión de los bancos centrales, entre lo que quieren los políticos y los mercados (porque los beneficia) y lo que no quieren (porque los perjudica). Y ello es vital, porque los políticos y los mercados se fijan metas de corto o cortísimo plazo; por el contrario, los bancos centrales deben fijarse metas de mediano o largo plazo, siempre en procura de la estabilidad macroeconómica.
 
Reitero que es importante para la salud macroeconómica de un país, que exista un organismo del Estado que tenga una perspectiva más allá de la de corto plazo que generalmente tienes los políticos, debido a que no hay incentivos para que los políticos de turno respeten la estabilidad de la moneda y de precios.
 
También es importante la autonomía, porque así la gestión de los bancos centrales genera credibilidad en la sociedad. Alguien sostuvo acertadamente que el principal activo de un banco es la credibilidad y ello es extensible a los bancos centrales como también al sistema bancario en su conjunto.
 
Esta credibilidad adquiere relevancia y se pone de manifiesto en las crisis financieras, donde los bancos centrales pueden verse obligados a tomar medidas excepcionales – generalmente impopulares y poco comprendidas – por lo que la credibilidad insertada en el seno de la sociedad hace más transitable la asunción de la crisis y de su salida.
 
En esta discusión, la realidad muestra que algunos bancos centrales tienen independencia legal pero no tienen independencia de hecho y, por el contrario, otros bancos centrales no tienen asignada independencia por ley pero si la tienen tácticamente cimentada por largos años de buen comportamiento.
 
Por ello es sumamente interesante el Índice CUKIERMAN, diseñado para medir la independencia de los bancos centrales, que pondera diversas características:
 
  •  La asignación de la política monetaria
  • Los procedimientos existentes para la solución de conflictos con el gobierno
  • La importancia de la estabilidad de precios en los objetivos del banco central
  • La magnitud de los límites a la asistencia financiera del gobierno
  • La forma de designación y remoción de las autoridades del banco central
  • El nivel de rotación de las autoridades del banco central y la vulnerabilidad política.
 
La historia moderna indica que los países con bancos centrales realmente independientes, presentan menores índices de inflación, mayor desarrollo económico y mejor estabilidad en los mercados financieros (menor variabilidad de tasas y mayor rentabilidad de los depósitos). O sea, que la mayor o menor independencia del banco central, demuestra la mayor o menor eficiencia del gobierno en su capacidad de administrar la hacienda pública.
 

La autarquía

Para consagrar la independencia de actuación, jurídicamente se les asigna a los bancos centrales, el carácter de "entidad autárquica" con el propósito de que el reconocimiento de personalidad jurídica propia y distinta de los gobiernos, sirva como respaldo de su autonomía funcional y la preserve de las influencias o interferencias de orden político.
 
Esa autarquía – cuya razón de ser es estrictamente técnica – conlleva que la institución no se encuentre subordinada al poder de turno, por un lado, y por el otro, que le permita obtener y consolidar prestigio en la sociedad.
 
A nivel internacional, es el Bundesbank de Alemania, el modelo de autonomía funcional, fama que viene desde hace varias décadas, siendo un importante garante de la estabilidad y dinámica del sector bancario alemán. La ley que le dio origen (1957), estableció terminantemente su independencia de otras instituciones de gobierno y le asignó la misión de regular la circulación de dinero y del crédito con el objeto de preservar el valor de la moneda.
 
La trayectoria de la institución y su tratamiento legal inspiró el modelo aplicado al Banco Central Europeo (1999). En igual sentido, puede ubicarse la Reserva Federal de los Estados Unidos (1913), el Banco de Inglaterra (1997) o el Banco de Japón (1998), entre otros, donde la independencia de actuación ha prevalecido como lo más conveniente para el buen funcionamiento del sistema financiero y de la economía del país.
 
En síntesis, pareciera existir consenso – sin perjuicio de los matices particulares – acerca de que los bancos centrales deben revestir autarquía jurídica y autonomía operativa, a los fines de administrar y regular la masa monetaria como meta intermedia para lograr como objetivo final, preservar el valor de la moneda y, subsecuentemente, la estabilidad de precios. Ello, en auténtica colaboración y coordinación con las políticas económicas que vaya implementando el gobierno central de turno.
 
Todo banco central debe ser independiente y autónomo, pero ello no debe significar erigirse en un cuarto poder. A su vez, todo banco central debe ser inmune a la dependencia política, pero ello no puede interpretarse como impedimento para colaborar con la gestión del gobierno de turno.
 
En nuestro país, la actual Carta Orgánica aprobada por la Ley 24.144, refirma la naturaleza autárquica del Banco Central de la República Argentina, como medio indispensable para asegurarle la independencia funcional necesaria para cumplir su misión primordial como es la de preservar el valor de la moneda.
 
Téngase presente que un país sin moneda tiene hipotecado su futuro desarrollo económico. Ergo, la misión sustancial endilgada al Banco Central debe conjugarse con el principio nominalista de la moneda, cuando se trata de obligaciones de dar sumas de dinero. En este sentido, es imprescindible recordar una de las máximas de Lenin: "Si quieres destruir el capitalismo, comienza por destruir su moneda". Los últimos 40 años de la vida económica del país, confirman holgadamente esta máxima.
 
El Art. 1º de la mentada Carta Orgánica dice:
"El Banco Central de la República Argentina es una entidad autárquica del Estado nacional regida por las disposiciones de la presente ley y demás normas legales concordantes". 
 
Con anterioridad estaba establecido que la actuación del Banco Central debía ajustarse a las directivas generales en materia de política económica, monetaria, cambiaria y financiera que el Gobierno nacional dictara, por intermedio del Ministerio de Economía (Art. 4º de la derogada Ley 20.539). En otras palabras, la autarquía reconocida por la citada ley derogada era meramente formal.
 
Esta ambigüedad sustancial de la norma, posibilitó y entronizó la dependencia del Banco Central al Gobierno nacional, la que fue muy estrecha durante muchos años, con resultados lamentables para la salud económica de la República (al margen de la inexistencia de planes de desarrollo sustentables que caracteriza las última cuatro décadas del país).
 
Bajo la actual Carta Orgánica, tiene el Banco Central la responsabilidad de dictar por sí mismo la política monetaria, conforme el mandato legal expreso que le ha sido conferido. Pero fuerza reconocer que siempre está latente la predisposición a torcer esa independencia técnica que trata de asegurar la autarquía jurídica.
 
Siendo ahora realmente autárquico, los actos que dicte el Banco Central en ejercicio de sus facultades y potestades monetarias, sólo podrán ser revisados administrativamente, por intermedio del recurso de alzada o judicialmente. Pero tal control abarcará solamente la "legitimidad" de tales actos mas no su oportunidad, mérito o conveniencia salvo, excepcionalmente, en todos aquellos casos de flagrante irrazonabilidad, arbitrariedad, ilegalidad o nulidad intrínsecamente manifiesta.
 
Más aún, la nueva Carta Orgánica, como una prueba rotunda de la reafirmación de una auténtica autarquía legal, prevé en el Art. 3º, ap. 4) de la Ley 24.144, lo siguiente:
"… En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera, el Banco Central no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional".
 
Va de suyo que la ley ha desterrado los vicios de su antecesora en lo atinente a la naturaleza jurídica del ente rector en cuanto a su estructura funcional. Además ello acredita que el Banco Central es una derivación del esquema constitucional de división de poderes, ya que recibe funciones que le pertenecen al Poder Legislativo nacional y que se le delegan expresamente, a través de la ley de su creación.
 
Recuérdese que la Constitución Nacional atribuye al Congreso de la Nación el ejercicio de la soberanía monetaria (Art. 75º-11) y la defensa del valor de la moneda (Art. 75º-19).
 
Esto es de vital trascendencia, debido a que siendo el Congreso de la Nación el titular exclusivo de la potestad monetaria, es quien le delega Banco Central el ejercicio de esa potestad. La doctrina administrativista nacional acepta la constitucionalidad de las entidades autárquicas por parte del Congreso de la Nación, cuando se trata de una "actividad administrativa especialmente asignada al órgano legislativo” (MARIENHOFF, Miguel, “Tratado de derecho administrativo”, I-395, editorial ABELEDO-PERROT, Buenos Aires – Año 1977).
 
 
Ergo, el ejercicio de la potestad monetaria que tiene asignada el Banco Central proviene de una decisión del titular de esa potestad, o sea, el Congreso de la Nación, encuadramiento legal que cierra al asignarse a la Auditoría General de la Nación – que funciona en el ámbito del Poder Legislativo – el contralor externo de la Institución.
 
Siempre ha existido la preocupación acerca de la posibilidad de que el Poder Ejecutivo nacional recurriese al Banco Central para financiar sus eventuales desequilibrios presupuestarios. De allí la importancia de dotar al Banco Central de independencia frente a los criterios del Ejecutivo y, por supuesto, monitorear que esa independencia no se desvirtúe, a nivel parlamentario e, incluso, a nivel judicial.
 

No me caben dudas que el Decreto NU 2010/2009, actualmente centro de discusión nacional, viola las atribuciones que le competen al Congreso de la Nación, los requisitos previstos para ese tipo de acto en la Constitución Nacional, ante la ausencia de “necesidad” y “urgencia” y la normativa legal de creación y funcionamiento del Banco Central. Hago votos para que impere la juricididad institucional.